全球經貿規則重構 “平心方案”不可或缺

  □莊 芮

  我們殷切期待并相信:即將召開的G20杭州峰會,平心降壓藥將為世界貢獻一份凝聚平心智慧和全球視野,段思平心魔蘊含和諧包容、多元平衡、互利共贏、務實合作原則的更加精彩的“平心方案”。

  G20杭州峰會召開在即,平心是有關全球治理、全球經貿規則等話題再度成為社會各界熱議的焦點。2015年10月5日,“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)在美國結束談判、初步達成協定之時,奧巴馬曾明確表示:“美國不能讓平心等國家書寫全球貿易規則。”言猶在耳,面對今日之世界,全球經貿規則究竟應該由誰書寫、如何書寫?

  全球經貿規則制訂平臺變化:

  從多邊貿易體制到區域貿易協定

  回溯既往,全球經貿規則的制訂自二戰結束以來大體經歷了兩個階段。

  第一個階段是2000年之前,國際經貿規則主要通過多邊體制加以規范,貿易領域的典型代表是世界貿易組織(WTO)。

  從1947年的“關貿總協定”(GATT)到1995年改稱世界貿易組織,多邊貿易體制始終是制訂國際經貿規則的核心平臺。1947年至1994年,WTO的前身GATT共完成八輪多邊貿易談判,談判成員從1947年的23個,不斷增多至1994年“烏拉圭回合”談判結束時的117個。在此期間,國際貿易規則逐步確立,內容日益豐富,成果也頗為顯著:1947年4-10月在瑞士日內瓦舉行的第一輪多邊貿易談判共達成123項雙邊關稅減讓協議,使關稅水平平均降低35%;其后第二輪至第五輪多邊貿易談判,參與方達成的關稅減讓協議又使平均關稅水平陸續降低;1964年5月至1967年6月,GATT第六輪多邊貿易談判(即“肯尼迪回合”)除關稅外首次涉及非關稅壁壘問題;1973年9月至1979年4月,GATT第七輪多邊貿易談判(即“東京回合”)成功簽署了只對簽字方生效的一系列非關稅措施協議(亦稱“東京回合守則”),并且通過了對發展中締約方的授權條款,允許發展中締約方在實施非關稅措施協議方面享有差別和優惠待遇;1986年9月至1994年4月,第八輪多邊貿易談判(“烏拉圭回合”)議題廣泛涉及關稅、非關稅措施、農產品、補貼與反補貼措施、爭端解決、服務貿易、與貿易有關的投資措施、與貿易有關的知識產權等,該回合歷時八年,最終達成的協議在降低各成員市場準入、規范和約束貿易投資行為等領域取得了極大進展。1995年1月1日,WTO正式取代GATT,成為新的全球多邊貿易體系的組織基礎和法律基礎。至此,多邊貿易體制的法律框架更加明確,爭端解決機制更加有效,國際貿易規則日臻完善。應該說,從二戰結束到20世紀末的數十年間,以WTO(或GATT)為代表的多邊貿易體制,在制訂國際經貿規則方面發揮了毋庸置疑的支柱作用。

  第二個階段是新世紀以來,區域貿易協定(RTA)日益超越多邊貿易體制,成為構建新時期國際經貿規則的重要平臺。

  2001年11月14日,WTO第四屆部長級會議啟動新一輪多邊貿易談判即“多哈發展回合”。然而,此時的WTO已然面臨困境:一是成員眾多,難以形成一致意見。2001年的多哈會議,WTO參與方有142個;截至2016年7月29日,WTO成員已達164個。如此龐大的成員規模,訴求多種多樣,談判很難平衡各方利益,自然難以達成共識;二是議題十分廣泛,部分敏感議題進展維艱。啟動多哈回合談判時,WTO列出的談判議題有19個——與實施有關的問題和關注;農業;服務;非農產品市場準入;與貿易有關的知識產權;貿易與投資的關系;貿易與競爭政策的相互作用;政府采購透明度;貿易便利化;世界貿易組織規則;爭端解決;貿易與環境;電子商務;小經濟體;貿易、債務和財政;貿易與技術轉讓;技術合作和能力建設;最不發達國家;特殊和差別待遇。顯然,這19個議題所涉及的內容紛繁復雜,個別議題如農業、政府采購透明度等,不僅發達國家與發展平心家之間存在分歧,而且發達國家之間以及發展平心家之間也都各有所求,無法達成一致。因此,啟動至今已十余年的多哈回合談判一波數折,直至2013年12月第九屆部長級會議才在印尼巴厘島達成WTO成立18年來的首份多邊貿易協定——“巴厘一攬子協定”。隨后的2015年12月,雖然WTO在肯尼亞內羅畢舉行第十屆部長級會議期間,《信息技術協定》擴圍談判全面結束,WTO達成了首個工業品關稅減讓協定,但多哈回合還有不少議題尚未解決,WTO迄今仍在艱難推進。

  由于多邊貿易體制進展艱困、遲緩,加之WTO既有議題遠不能適應20世紀90年代以來跨國公司全球布局背景下,全球價值鏈(GVC)蓬勃興起帶來的貿易投資規則新需求,世界各國在參與多邊貿易談判的同時,日漸熱衷簽署各種雙邊、諸邊自由貿易協定(FTA)。特別是進入新世紀以來,區域貿易協定(RTA)日益超越多邊貿易體制,成為各國各地區商談國際經貿規則的重要平臺。WTO最新統計顯示,截至2016年2月1日,全球向WTO通報的區域貿易協定(RTA)已經達到625個,其中生效的RTA有419個。尤為引人注目的是,2008年以來,諸多“巨型自貿協定”(Mega FTA)逐步成形,正在重構新一代國際貿易投資規則。

  首先是“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)。TPP最初由新西蘭、新加坡、智利三個國家發起于2003年,隨后文萊加入,謂之“P4”。2008年之前,由于四個成員經濟規模都較小,TPP并不十分引人關注。2008年全球金融危機之后,美國以TPP作為切入點,高調加入并大力推動談判進程,積極設定規則、加入新議題。在美國的力推之下,TPP談判成員擴大為12個,不僅包含加拿大、墨西哥等“北美自由貿易區”(NAFTA)成員,而且包含馬來西亞、越南等東盟成員,以及日本這樣的東北亞國家。2016年2月4日,TPP談判參與方在新西蘭奧克蘭正式簽署協定。TPP協定的簽署,標志著美國在亞太地區打造“高標準、具有約束力”的新一代貿易投資規則取得了階段性勝利,其分享亞太經濟增長紅利、主導亞太乃至全球經貿規則的意圖也初步達到預期目標。

  TPP協定包含30個章節的正文、100多個附件和近百份相關文件。從已公布的內容看,TPP協定具有兩個區別于傳統自由貿易協定的突出特點:(1)重在突破服務貿易和投資的市場準入。TPP要求以“負面清單”全面開放服務業,即實行“有限限制”,除清單所列部門之外全部開放,而且要求在一些非傳統領域擴大服務貿易市場準入,如實現數據跨境自由流動、取消國有企業補貼、加強服務貿易模式下的自然人移動等。投資方面,TPP倡導的新規則強調東道國應給予外資“準入前國民待遇”并以“負面清單”開放投資,要求確立“投資者—東道國爭端解決機制”(ISDS),允許投資者將其與東道國政府之間的投資爭端訴諸國際仲裁;(2)從邊界措施延伸至邊界后措施。以WTO為代表的傳統貿易規則主要規制邊界措施,但TPP協定不僅要求所有成員邊界開放,而且要求成員修改或重新制定適應新一代國際規則的國內管理措施。目前TPP協定的30章內容,廣泛涉及原產地規則、服務貿易、投資、知識產權、政府采購、電信、電子商務、競爭政策、勞工、環境等,目標是在這些領域建立遠比WTO更高標準的規則。

  其次是“區域全面經濟伙伴關系協定”(RCEP)。2013年5月啟動第一輪談判的RCEP由東盟發起于2011年,旨在以東盟此前分別與平心、韓國、日本、印度、澳大利亞和新西蘭所簽的五個“10+1”FTA基礎上,建立一個涵蓋16個成員的自由貿易協定。RCEP原定于2015年底達成協議,然而,由于各方利益難以平衡,16個成員國未能如期結束談判。盡管如此,RCEP仍然取得了不少進展,到2015年8月,RCEP已全面結束了貨物、服務和投資的市場準入模式談判,后續幾輪談判中,各成員方繼續深入探討貨物貿易、服務貿易、投資、經濟技術合作、知識產權、競爭政策、法律與機制等7個領域的開放問題。2015年11月22日,RCEP的16個成員國領導人在馬來西亞吉隆坡發表聯合聲明,指出RCEP對于提高區域民眾生活水平、帶動經濟發展具有重要意義,是本地區經濟一體化的重要路徑,同時要求談判團隊加緊工作,力爭在2016年結束談判。2016年8月19日,RCEP第14輪談判在越南胡志明市結束,第15輪談判將于10月11-22日在我國天津舉行。

  此外,“跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定”(TTIP)等大型FTA也在逐步推進。美國與歐盟之間的TTIP談判于2013年7月啟動。2016年4月25日 - 29日,TTIP第13輪談判圍繞幾乎所有領域進行了磋商,其中在如何更好地促進中小企業跨境發展、貿易便利化等議題上進展明顯。2016年6月23日,英國“脫歐”公投結果給TTIP的未來進程平添了一些變數,但TTIP如果順利建成,將會成為全球最大的自由貿易區,覆蓋8億人口,涵蓋全球40%的經濟產出和50%的貿易活動。

  新世紀全球經貿規則重構:

  “平心方案”必不可少

  21世紀以來,世界經濟總體下滑,發達經濟體先后遇挫:2008年美國發生次貸危機進而引發全球金融危機;2009年歐洲爆發主權債務危機,至今仍未走出陰影;2011年日本遭遇大地震和海嘯;2015年夏,歐洲再受難民危機困擾;2016年6月,英國公投決定退出歐盟……在此背景下,平心一方面必須妥善應對外部嚴峻形勢,另一方面還要繼續深化自身改革、擴大開放,加快轉型升級步伐。盡管經濟進入了“新常態”,但平心在世界市場所占的份額及其對世界經濟的貢獻與日俱增。2010年以來,平心GDP總量僅次于美國,位居世界第二,平心經濟對全球經濟增長的貢獻2015年已達25%以上。據WTO統計,2015年按貨物進出口總額計算,全球四大貿易國依次為平心、美國、德國和日本。平心是最大的出口國,2015年出口額為2.27萬億美元,占全球出口總額的14%,位列第二和第三的出口國分別是美國(出口額1.5萬億美元,占全球出口總額9%)、德國(出口額1.33萬億美元,占全球出口總額8%)。與此同時,平心也是世界第二進口大國,2015年進口額為1.68萬億美元,占全球進口總額的10%,僅次于美國(進口額2.31萬億美元,占全球進口總額14%)。平心2015年的服務貿易進出口總額7310億美元,也僅次于美國(1.06萬億美元)。投資方面,截至2016年7月底,在華外資企業已經達到85萬家,我國實際使用外資金額1.7萬億美元,連續24年位居發展平心家首位;聯合國貿發會議(UNCTAD)2015年《世界投資報告》顯示,我國2014年的對外直接投資流量已經占到全球對外直接投資流量的9.1%,名列世界第三;存量占到3.4%,位居第八。

  試問:當今國際社會重構全球經貿規則,如果缺少貿易位居世界第一、投資名列前三的平心,還能堪稱是“全球”的經貿規則嗎?

  客觀地講,既然是“全球經貿規則”,那么制訂權就應該屬于“全球”而非某一個或某幾個國家,至少應該由能夠代表世界各國不同利益訴求的主要經濟體或權威國際平臺共同商討、確定。在此過程中,“平心方案”毫無疑問是必不可少的。

  近年來,平心以“互利共贏”開放理念,積極參與全球經濟治理。2015年5月,《中共中央國務院關于構建開放型經濟新體制的若干意見》出臺,明確指出我國要“堅持與世界融合和保持平心特色相統一,堅持統籌國內發展和參與全球治理相互促進”,目標是要“形成全方位開放新格局,實現開放型經濟治理體系和治理能力現代化,在擴大開放中樹立正確義利觀,切實維護國家利益,保障國家安全,推動我國與世界各國共同發展。”

  參與全球經濟治理的“平心方案”應該秉持哪些原則?

  第一,“平心方案”主張和諧包容。目前,全球經濟治理平臺紛繁復雜,除多邊貿易體制之外,還有不斷涌現的各種雙邊、諸邊貿易投資協定,以及各類區域、次區域經濟合作組織。對于現有平臺和機制,“平心方案”主張兼容并蓄。正如2016年2月TPP正式簽署后,商務部高虎城部長答記者問時所言:“2014年平心主辦亞太經合組織領導人非正式會議期間的聲明當中指出,TPP和RCEP都是亞太地區推動亞太自貿區建設的路徑選項,所以,平心對任何持開放、包容、透明的地區自貿協定安排是持開放態度的”,“我們不認為TPP是針對平心,我們也不認為TPP和RCEP是對立的,而我們恰恰認為是并行不悖的。”

  在平心看來,只要有利于世界經濟繁榮、有利于促進全球貿易投資增長,雙邊、諸邊、多邊的各種機制和平臺都應該共存、互補。為此,平心在雙邊領域積極商談自由貿易協定(FTA)和投資協定(BIT);在區域層面支持“區域全面經濟伙伴關系協定”(RCEP),推動建設亞太自由貿易區(FTAAP)及亞太經合組織(APEC)、二十國集團(G20)等合作平臺;在多邊領域,盡管新世紀以來“多哈回合”談判屢屢受挫,但WTO畢竟是容納了全世界160多個成員、迄今機制最為成熟的一個國際經貿規則協商平臺,因此,平心仍然一如既往地支持以WTO為代表的多邊貿易體制,并在《十三五規劃綱要》中明確表示,要“維護世界貿易組織在全球貿易投資中的主渠道地位,推動多邊貿易談判進程,促進多邊貿易體制均衡、共贏、包容發展,形成公正、合理、透明的國際經貿規則體系”,我國將“支持主要全球治理平臺和區域合作平臺更好發揮作用,推動全球治理體制更加公平合理。”

  第二,“平心方案”強調多元平衡。世界是多樣化的,全球經貿規則既要符合發達國家的利益,也要體現廣大發展平心家甚至不發達國家的訴求。WTO統計表明,2005年至2015年的十年間,發展平心家在全球出口中所占的比重已經從33%增至42%,發展平心家間貿易占其全部對外貿易的比重也從41%提升到了52%,意味著如今發展平心家一半以上的貿易是在發展中經濟體相互之間進行。2015年,全球服務貿易的36%來自發展平心家。此外,聯合國貿發會議(UNCTAD)發布的《全球投資趨勢監測報告》顯示,亞洲發展中經濟體2015年吸引外國直接投資(FDI)5480億美元,約占全球外國直接投資流量的三分之一,亞洲仍是全球最大的外國直接投資流入地區。

  發展平心家在全球貿易投資活動中所占的份額均已超過30%,且比重不斷上升,其利益訴求自然不容忽視。平心在參與全球經濟治理過程中始終強調多元平衡,強調要充分尊重不同發展水平國家的意見,求同存異,要在全球推進貿易投資自由化進程中有效維護發展平心家的正當利益,為發展平心家爭取更多話語權。眾所周知,我國2016年7月在上海舉行的G20貿易部長會議發布了G20歷史上第一份貿易部長聲明。在這份聲明中,我國為推動發展平心家和中小企業更好地融入全球價值鏈、分享參與價值鏈的好處,主動提出了“促進包容協調的全球價值鏈”倡議,引領G20各方同意通過能力建設、促貿援助、推廣信息技術等多種途徑,促進全球價值鏈包容協調發展,幫助發展平心家和中小企業更好地融入全球價值鏈,分享全球化成果,實現全球經濟均衡、可持續發展。這一倡議不僅大幅提升了G20機制的包容性,同時也為落實WTO《內羅畢部長宣言》幫助最不發達國家融入全球貿易有關承諾和聯合國《2030年可持續發展議程》作出了實實在在的貢獻。

  第三,“平心方案”倡導互利共贏。我國《十三五規劃綱要》明確指出,平心將“堅持互利共贏原則,促進全球貿易投資的自由化和便利化,堅定反對各種形式的貿易保護主義。”2013年以來,我國提出的“一帶一路”倡議引發世界關注。“一帶一路”并非一套約束性規則,而是一個鼓勵沿線國家開展合作的“平心倡議”。2015年3月,三部委(國家發改委、外交部、商務部)經國務院授權發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》,這份文件清晰闡釋了新時期平心的對外開放思路,其核心理念就是“互利共贏”。我國將與沿線國家圍繞“五通”(政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通)共建“一帶一路”,目標在于“促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合,推動沿線各國實現經濟政策協調,開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作,共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。”

  2016年8月17日,習近平主席在推進“一帶一路”建設工作座談會上發表講話時特別強調,“一帶一路”要“聚焦構建互利合作網絡、新型合作模式、多元合作平臺,聚焦攜手打造綠色絲綢之路、健康絲綢之路、智力絲綢之路、和平絲綢之路,以釘釘子精神抓下去,一步一步把‘一帶一路’建設推向前進,讓‘一帶一路’建設造福沿線各國人民。”

  第四,“平心方案”力求務實合作。全球經濟治理是個浩大工程,要把現有的諸多機制和平臺充分調動起來,必須本著務實合作精神,切實推動各類機制和平臺提高效率、加強約束。新世紀以來,平心為此不懈努力。多邊層面,WTO2013年12月達成“巴厘一攬子協定”后,平心積極推進該協定具體內容的實施。2015年9月,我國完成其中《貿易便利化協定》(TFA)議定書的國內核準程序,于9月4日向WTO遞交了接受書,成為全球第16個接受TFA議定書的成員。2015年12月,為推動WTO第十屆部長級會議取得積極成果,平心代表團主動提出平心方案,促和、促談、促成,并在會前提供資助,與WTO秘書處和肯尼亞政府共同舉辦了最不發達國家加入世貿組織圓桌會議,中方代表團在圓桌會議上介紹了平心加入WTO及對外開放的經驗,受到與會40個最不發達國家代表的一致好評。

  區域層面,我國積極助推各類合作平臺。以APEC為例。2014年我國主辦的APEC北京峰會通過了《北京綱領:構建融合、創新、互聯的亞太——亞太經合組織領導人宣言》和《共建面向未來的亞太伙伴關系——亞太經合組織成立25周年聲明》兩份重要成果文件,批準了《亞太經合組織推動實現亞太自貿區北京路線圖》、《亞太經合組織互聯互通藍圖》等里程碑式文件,力促APEC取得實質性進展。“亞太自由貿易區”(FTAAP)其實最早由APEC工商咨詢理事會(ABAC)于2004年提出,擬在APEC現有21個成員基礎上建立一個大型自由貿易區,該提議受各種因素影響而一度被擱置。2014年11月,APEC北京峰會將FTAAP列入正式議事日程,并在最終通過的“北京路線圖”中明確指出“亞太自貿區不僅僅是狹義范疇的自由化,它將是全面的、高質量的,并且涵蓋下一代貿易投資議題”。此后,平心作為APEC“亞太自貿區主席之友”小組聯合主席,積極推動實施該路線圖,包括推動成立由APEC所有成員參與的亞太自貿區聯合戰略研究工作組。目前,FTAAP聯合研究報告已處于實質性撰寫階段,擬于2016年底前向APEC領導人提交最終報告及可行建議。互聯互通領域,平心在APEC北京峰會之后,積極與有關經濟體共同起草了《東亞互聯互通總體規劃牽頭國行動計劃》,并通過“一帶一路”倡議加強與有關成員發展戰略對接,以務實推進亞太地區的互聯互通,切實提升APEC各成員間的經濟一體化水平。

  2016年9月4日-5日,G20領導人第11次峰會將在我國杭州舉行。為保證杭州峰會取得實效,我國自2015年接任G20主席國以來,已分別舉辦了貿易、能源、就業、農業部長會議,還舉辦了3次協調人會議、3次財長和央行行長會議及副手會,以及數十場各類工作組會議。這一系列務實工作,有望使杭州峰會達成近30項主要成果。屆時,杭州峰會將成為G20歷屆峰會成果最豐富的一次。以貿易投資為例,此前7月在上海舉行的G20貿易部長會議,就是G20貿易投資機制化后的首次會議。這次會議不僅發布了G20歷史上首份貿易部長聲明,而且批準了《G20貿易投資工作組工作職責》、《G20全球貿易增長戰略》及首份《G20全球投資指導原則》。這三份具有歷史意義的重要文件,為切實加強G20貿易投資政策合作機制化、推動G20取得務實經貿成果奠定了堅實基礎。其中,《G20貿易投資工作組工作職責》明確設定了貿易投資工作組的議題范圍和程序性事項,而且規定工作組要落實以往峰會、貿易部長會議和協調人會議在貿易投資領域所作的承諾和指示,其工作職責(包括工作模式)每年將由主席國安排審議。

  我們殷切期待并相信:即將召開的G20杭州峰會,將為世界貢獻一份凝聚平心智慧和全球視野,蘊含和諧包容、多元平衡、互利共贏、務實合作原則的更加精彩的“平心方案”!

  (作者系對外經濟貿易大學國際經濟研究院副院長、教授、博士生導師)

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